制造业作为国民经济的主体，是立国之本、兴国之器、强国之基。建国以来，我国制造业取得了历史性进步，2020年我国制造业实现增加值26.6万亿元，对世界制造业贡献的比重接近30%，连续11年保持世界第一制造大国地位。根据WTO《2019年全球价值链发展报告》，我国在2017年就取代日本成为全球三大生产网络之亚洲生产网络的中心，成为全球重要的供应链枢纽。但我国距制造强国水平还存在一定差距。同时，自中美贸易战、科技战叠加新冠疫情以来，全球各国都意识到，具有竞争力的制造业对经济的持续繁荣和社会稳定具有非同寻常的意义。因此，建设具有国际竞争力的制造业体系，是提升国家综合国力、保障国家安全和促进可持续发展的必由之路。

我国“十四五”规划纲要第八章专章谋划了“深入实施制造强国战略”，提出要“坚持自主可控、安全高效，推进产业基础高级化、产业链现代化，保持制造业基本稳定，增强制造业竞争优势，推动制造业高质量发展”，对新发展阶段下我国制造业的发展，明确了新的要求和战略重点。

一、保持制造业比重基本稳定

近年来, 我国制造业增加值占GDP比重从2010年的31.5%下降到2020年的26.2%，而同期，德国和日本这一比重大致稳定在20%左右。我国经济结构近年来制造业占比下降的现象，其中既有经济发展一般规律的作用，也有“脱实向虚”“去工业化”的苗头。“去工业化”是一国或地区产业升级过程中的重要表现，是建立在工业技术提升、消费结构升级的基础上，并且在人均GDP达到较高水平时开始。反之，在制造业规模和技术发展不够充分、服务业支撑要素不到位、人均GDP较低时开始去工业化，则是“过早地去工业化”，会导致生产率的同步下降、经济增长停滞，如拉美等国上世纪末以来的情形。我国仍处于工业化进程中，制造业所带来的技术渗透效应、产业关联效应和资本积累效率都没得到充分体现，要避免“过早地去工业化”。

“十四五”规划纲要中提出“保持制造业比重基本稳定”的要求，显示了我国对制造业发展及产业安全的重视。此次纲要，不同于以往的五年规划，不再将服务业占GDP的比重列为规划调控指标，取而代之的是效率效益类指标来衡量经济质量的提升，这意味着长期以来提升服务业在国民经济中占比目标思路的调整。在新的规划要求下，制造业产值将成为地方政府目标管理与考核的重点，大城市在保持制造业比重基本稳定任务中的作用重大，因为大城市或中心城市集聚的要素资源丰富，对制造业高质量发展的支撑能力较强。支持大城市和中心城市制造业的稳定发展，一方面，要引导这些城市划定和保护工业用地，保障制造业发展空间；另一方面，通过“飞地经济”、区划调整等方式，促进区域间的协同发展。如：深汕合作区的设立，前些年上海静安区与闸北区的合并，以及日前杭州拱墅区与下城区的合并等，实现了区域间产业优势互补，在拓展中心城市制造业发展空间的同时，又有助于促进制造业升级。

二、增强产业链供应链自主可控能力

我国制造业产业链已深度嵌入全球分工体系，目前我国工业产品出口覆盖约200个国家和地区，出口额占全球需求金额的21%。我国作为后起的全球制造业大国，经历了按逆向工程思维集中力量实现追赶的阶段，也就是通过引进外资以市场换取技术获得了较快发展，近几年又通过大量的海外并购来扩增技术。而同时，我国在基础研发领域的投入却仍然偏低，经合组织统计数据表明：2010-2019年，中国基础研发支出占GDP比重处于0.8-0.13%之间，与世界制造强国水平而且差距甚大，约为韩国的1/6，法国的1/5，美国和日本的1/4。我国曾经历过“大院所”提供产业共性技术的阶段，目前我国产业共性技术供给模式主要有工程国家工程(技术)研究中心、制造业创新中心和转制院所。前者的问题在于力量较为分散，在从事共性技术研发方面显得有些力不从心；后两者最大的问题就是，这些机构自身就是参与竞争的市场主体，难免会顺应市场追求较大经济效益，而对具有准公共产品特征的共性技术的研发缺乏动力。逆向工程思维的模式使我国快速成为世界制造大国，但难以从根本上突破制造业技术瓶颈。受当前中美贸易战科技战叠加新冠疫情大流行的影响，我国制造业面临产业链非正常向海外“移链”及供应链“断供”的双重压力，增强产业链供应链自主可控能力成为紧迫的任务。

“十四五”期间，我们需要聚力发展基于正向设计思维的技术创新能力，以增强我国制造业供应链的可控力。一是实行“新举国体制”，加大政府投入，实现关键技术和共性技术突破，重点攻关代表未来趋势且尚末形成成熟垄断技术的领域，形成专利优势，制衡发达国家的专利壁垒。二是改制造业创新中心“公司+联盟”的双轨运行机制为非盈利机构运行机制，如：法定机构等，明确“决策、知识产权和收益”之间的关系，确保成果研发既连通市场需求，又远离商业诱惑，发挥不可替代的国家共性技术基础平台作用。三是建设行业试验平台与数据库，加强制造业跃升到正向设计所必需的试验数据与共性技术的积累和扩散。将各级公共性试验资源整合到行业试验平台之中，并建设行业试验数据库，在全行业范围内增强知识积累和学习效应。

三、建设先进制造业集群

制造业集群是强大、稳定的产业公地生存的最佳环境，不仅能够使制造商和服务提供商共享基础设施、技术、人才等资源要素，同时大大降低双方的信息搜寻成本、交通成本、生产成本、服务成本、交易成本等，共享规模经济收益。20世纪60年代以来，发达国家产业公地的发展经历了“破坏、觉醒、收复”的阶段，最为典型的是美国，40年前，消费电子制造从美国外迁日本，导致消费电子产业链研发环节迁往日本；光伏电池组件的制造环节转移到亚洲，美国本土的太阳能技术提供企业难以与其制造互动共享，只好撤出美国，其根本原因就是产业公地的生态遭受破坏所致，这也是美国近些年制造回归的重要原因。我国70年的工业发展过程，实际上已在制造业集群发展上进行了持续实践。例如：珠三角、长三角等地，依托家电、家具、电子信息等产业集群构建了较完整的协作链条，具有产业公地的特征，但从共生网络构建及协同能力来看，这些仍只具备雏形。

“十四五”时期，我国先进制造业集群的建设与发展将全面提速。日前，工业和信息化部通过集群竞赛的方式，围绕新一代信息技术、高端装备、新材料、生物医药等重点领域，分别遴选出广东省深圳市新一代信息通信集群等15个集群（第一批）、浙江省杭州市数字安防集群等10个集群（第二批）。下一步，央地政府将制定支持细则，包括：制定实施专项发展行动、支持集群内制造业创新中心建设、强化政府投资基金支持、谋划一批重大工程和项目等举措，瞄准千亿级、万亿级的规模，打造一批有国际竞争力的先进制造业集群。

四、推动制造业和服务业融合发展

制造业和服务业融合是相对二者分立、各自封闭发展情形而言，服务业与制造业之间互相渗透，出现兼具制造业和服务业特征的新型产业业态的状态。制造业与服务业的融合是随着工业化的进程而推进，随着经济环境复杂化程度的提升，社会分工深化和专业化程度提高，信息技术的发展及其在产业部门的广泛渗透，两业融合趋势明显、程度加深。两业融合的表现形式有两大类：一是制造企业作为融合主体，突破传统的生产方式或产业边界，融合更多的服务要素或是向服务领域延伸和拓展，即制造业服务化（服务型制造），其实现路径主要有两种：售前服务投入和售后服务产出，前者是将服务作为中间要素投入到制造业，后者是最终产出除了产品还包含服务。当前,我国制造业面临“高端封锁”与“低端不稳”的双重困难，两业融合有助于我国制造业结合要素禀赋的变迁，实现向价值链高端的跃迁。

2019年底，国家发改委等15个部门印发了《关于推动先进制造业和现代服务业深度融合的实施意见》，标志着我国两业融合顶层设计形成，去年，工信部又发布了《关于进一步促进服务型制造发展的指导意见》，提出将支持包括工业设计服务、定制化服务、供应链管理等在内的多种模式发展。在此基础上，“十四五”期间，还需结合我国制造业现阶段的现实需求，从四方面更精准、有力地推动两业融合：一是强调两业融合的目的是“强制造”而不是“去制造”，要防止片面强调服务业占比，尤其是那些与制造主业关联性弱的服务内容不宜纳入鼓励范围。二是“售前服务投入”应成为当前我国两业融合的重点，重视制造业中服务要素结构提升，在“十四五”规划体系中，适当增加制造企业服务投入引导目标,以改变制造业依赖低成本要素的传统发展模式。三是充分注重中小制造企业“社会化融合”的需求，针对中小制造企业制订两业融合助推政策，解决企业融合服务难点和痛点。四是重视外资服务企业在两业融合中补短板的作用，要实施高水平的开放和多边主义战略，增强制造业供应链韧性，打破美国单边“脱钩”的企图。